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依宪治国是“全面推进依法治国”的根本

发表日期:2014/12/3 已经有5361位读者读过此文

民革河东区委会五支部主委——李冬霞  
20141114
[摘要] 宪法至上是法治之本。我国宪法颁布30多年来,宪法的最高法律效力在我国不断得到维护,宪法的最高法律权威正在不断得到树立。宪法是国家的根本法,是依法治国、建设社会主义法治国家的基础和依据。宪法是法治的标志,没有宪法,就没有法治,依宪治国是依法治国的起点和基石,也是依法治国的关键和核心。因而要想全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,就必须把宪法和宪法实施置于头等重要的地位,大力推进依宪治国。
[关键词] 依法治国   依宪治国   法治国家
 
    “法治兴,则国家兴;法治衰,则国家弱。”在党的十八大以来治国理政新的实践中,特别是十八届三中全会、四中全会以来,习近平总书记发表了一系列主要讲话,其中最重要、最核心的就是依法治国。十八大报告作出了“全面推进依法治国”、“加快建设社会主义法治国家”的重大决策和战略部署,强调把法治作为治国理政的基本方式。全面推进依法治国的重大任务,首先就是要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系,加强宪法实施”。习近平总书记也多次指出,依法治国是民主政治的基础,宪法是党的主张和人民意志的高度统一,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。
    一、依宪治国是依法治国的本质要求,依法治国就是依宪治国   
    法治,首先是宪法之治。依法治国是一种治国思想体系、原则体系和制度体系的总和,包含有丰富的内容。其中,宪法占据着至关重要的位置。宪法是国家的根本法,是依法治国、建设社会主义法治国家的基础和依据。宪法是法治的标志,没有宪法,就没有法治。依宪治国是依法治国的核心。因而要想推进依法治国,建设社会主义法治国家,最终实现社会主义政治文明,就必须把宪法和宪法实施置于头等重要的地位,大力推进依宪治国。依宪治国,简单说,也就是要求广大人民群众在党的领导下,严格依照宪法办事。   
    1、宪法是民主政治的保障宪法作为实践状态的宪政,如毛泽东概括的,是“民主的政治”。民主就是人民当家做主。宪法以国家根本大法的形式,确认了民主的事实,确认了人民当家做主的地位。我国宪法庄严宣告:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”宪法之所以在一个国家的法律体系中占据至高无上的地位,成为“法律中的法律”,是因为它直接捍卫着人民群众在国家生活中的主人翁地位,捍卫着人民当家做主的权力。没有宪法,民主的事实无法得到法律的确认,没有宪法,各项基本民主制度的建立,如人民代表大会制度等就无法实现。   
    2、依法治国的根本目的是保障公民的各项权利不受侵犯,而宪法则是公民权利的保障书。依法治国有助于增强决策的科学性和民主性,有助于物质文明、精神文明和政治文明的建设,有助于建立一个公正合理的社会秩序等等,保障公民权利不受侵犯,保障公民权利的正当行使则是其根本的目的。判断一个国家是不是法治国家的一个重要标准是公民权利得到保障的范围和程度,而公民权利得到保障的范围和程度,主要在于宪法的相关规定。   
    3、“法律至上”是法治国家的基本要求,但是没有“宪法至上”,“法律至上”就难以实现。所以,宪法至上是法治之本。法律的权威,不是法治社会独有的,但法律享有至高无上的权威,却只能在法治社会里得到实现。依法治国的一个必要条件是法律必须在国家政治、经济、社会、文化生活中享有最高的权威,必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。    
    二、宪法实施过程中亟待解决的问题
    改革开放以来,特别是宪法颁布30多年来,宪法的最高法律效力在我国不断得到维护,宪法的最高法律权威正在不断得到树立,但是在宪法实施的过程中一些亟待解决的问题还依然严重存在。   
    1、违宪不究现象屡见不鲜。我国宪法第5条规定了“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。那么如何理解“一切违反宪法”的行为呢?按照宪法序言末段的叙述,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,这是正面规定的履宪职责,宪法第5条又规定,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。而现实生活中违宪案比比皆是:因为身材矮小或性别问题被用人单位拒之门外,小学4年级的学生因为调皮被学校开除,等等。   
    法制的开山鼻祖亚里士多德曾经指出,已经制定的法律获得大家的普遍遵守,大家普遍遵守的法律本身是制定良好的法律,这是法治的两大要素。对于判断良法的标准可能见仁见智,但最根本的一点绝对不能忽视,即“良法”是不违反宪法的法律。然而现实中,我国的地方立法与部门立法在“依据宪法,制定本法”的幌子下违反宪法的情形屡见不鲜。即使是全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规,也不乏违反宪法之例。   
    2、宪法实施的监督体制薄弱对宪法实施进行有效监督是确保宪法权威的重要环节。如果对违宪行为的检举和控告不能得到实体上和程序上的保障,宪法的实施就是一句空话,必然会动摇公民对于宪法的信心。正因如此,现代法治国家普遍重视对宪法实施进行强有力的监督,并建立起较为成熟的违宪审查制度。我国虽然建立了以国家权力机关为核心的宪法监督体系,但是,现行宪法颁行30多年来,全国人大及其常委会从未有过监督宪法实施方面的决议,从来没有任何一部法律、行政法规和地方性法规等规范性文件的任何一个条款被宣布违宪,甚至从来没听说曾对这些规范性文件中的任何一条的合宪性正式进行过审查、做出过决定。全国人大常委会也极少行使解释宪法的职权,对于违宪案件应由哪个机构受理,依据什么程序来受理和做出何种处理,现行宪法也没明确规定,完全是一个空白,以致使宪法的权威虚化。   
    3、公民宪法观念淡漠。依宪治国,一方面要求制定完备的宪法,健全宪法实施的保障体制,另一方面要求公民具有强烈的宪法观念,要求公民基于对现行宪法的了解和掌握,对现实中的宪法问题、宪法现象进行理性的分析和评判。宪法观念对于宪法的完善和宪法的正确实施具有无法替代的重要地位和作用。综观各国宪政发展的历史,缺乏宪法观念的国民不可能成为自觉遵守和维护宪法的国民,缺乏宪法观念的国家也不可能是一个真正意义上的依宪治国的现代民主国家。   
    但长期以来,人们在宪法的观念上仍存在一些问题。如有些人认为我国现行宪法序言无法律效力,不存在法律效力问题。这种认识实质上是忽视了宪法的最高法律效力。再如,宪法作为国家的根本大法,长期以来,它作为法律规范在调整人们行为中的指引作用一直没有得到正确地理解。在人们的心目中还存在着“违法不违宪”、“违宪不违法”等模糊认识。另外,“法律倒置”现象严重。著名法学家江平谈及此时曾说:“好像越具体的法律越重要,宪法好像还不如一个基本的法,基本的法还不如单行法,单行法还不如国务院的法规,国务院的法规还不如一个乡政府的决定,乡政府的一个文件似乎可以超越宪法,在人们心目中,它是最具体的。” 以致于30多年来宪法一直没有被作为直接的法律依据运用于司法实践中。再比如重政策而轻宪法的现象,很多地区往往对红头文件的贯彻实施更为自觉,而对宪法的具体规定却置若罔闻……这些都是我们在法治建设中所亟待解决的问题。
    三、解决宪法实施过程中存在的问题是全面推进依法治国的关键问题   
    现行宪法实施过程中的问题,也是法学界一直以来在积极探索和研究的问题。解决这些问题是加强依宪治国、全面依法治国的关键问题。
    1、加强宪法实施的配套立法有了宪法,并不等于有了一整套完整的宪法制度或宪政制度。正如有了民法,还要建立一整套民事法律制度与其相匹配,有了刑法,还要设置一整套刑事法律制度与其相匹配一样。有了宪法,即使是世界上比较先进的宪法,也要有一整套具体的宪法制度即宪政法律制度与之相配套。为切实保障宪法的全面贯彻实施,首先,各级人大及其常委会要加强对宪法实施的立法保障。通过制定和修改法律和地方性法规,使宪法有关规定具体化;另一方面,要切实提高立法质量,使立法不仅在权限和程序上与宪法不相抵触,更重要的是要把宪法基本原则和精神贯穿和体现在法律或法规的具体内容中;同时,我国必须尽快从立法上建立一整套完备的具有可操作性的违宪审查制度。   
    2、正确处理党的领导与依宪治国的关系。在我国社会主义法制建设过程中,我们维护宪法的至上权威,本身就是坚持党的正确领导。宪法既是人民意志的反映,国家意志的体现,同时也是党的意志的反映,二者是相互统一的。习近平同志强调指出:“依法执政,关键是依宪执政。”“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。”新形势下,党要履行好依法治国、执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。在法治时代,建设服务型执政党一方面需要从党发挥政治功能的角度,通过增强党组织服务力量、拓宽党组织服务空间、完善党组织服务网络和建立党组织服务机制等措施思考实现路径;另一方面也需要从宪法实施的角度思考实现路径;即建设服务型政党要有宪法思维,需要基于宪法理念、确立宪法权威、强化宪法意识。
    十八届四中全会2014年10月23日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调:“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”并要求“各级党组织和领导干部要深刻认识到,维护宪法法律权威,就是维护党和人民共同意志的权威,就是坚持党的领导;捍卫宪法法律尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严;保证宪法法律实施,就是保证党和人民共同意志的实现。”
    为了加强对宪法实施的保障,必须建立健全较为完善的对权力的监督和制约机制。从某种意义上可以说,加强对权力的制约和监督是社会主义政治文明的最重要的内容。“治国即治吏”,“治国先治吏”,现代法治国家的历史,实际上是治吏史,不论是哪个国家,不论是采取哪种制度,把领导干部管好了,把国家机关的权力控制好并行使好,这个国家必然会政治昌明,社会繁荣,人民幸福。所以,贯彻党的十八大报告精神,建设社会主义法治国家,首先应当把对权力的制约和监督作为建设社会主义宪政制度的重要环节。   
    3、推进宪法司法化,促进宪法的贯彻实施。宪法作为国家的根本大法,在我国的法律体系中具有最高的法律效力,但是在具体的司法实践中,宪法却几乎未被作为法院裁判案件的直接法律依据。这些都呼唤着宪法能尽快进入司法程序,直接作为裁判案件的法律依据,这也正是宪法司法化的要求。   
    在我国全面推进依法治国的今天,宪法司法化有其紧迫性和必要性,体现在:   
    宪法司法化是一个国家法制文明的重要标志,是实现依法治国,建设社会主义法治国家的必然要求。宪法规定的内容涉及的是对国家社会生活和政治生活具有全局意义的问题。如果宪法规定的内容不能在司法领域得到贯彻落实,不仅不能保障公民在宪法上所享有的基本权利的实现,而且会丧失宪法应有的权威和尊严,不可能真正进入法治社会。   
     宪法司法化是强化宪法法律效力的需要。宪法作为其他法律规范的“母法”,其法律效力除部分通过其他法律规范间接实施外,还有很多内容没有在普通法律规范中体现出来,如果不将宪法引入司法程序,那么这些内容将无法在司法实践中具体实现。   
    宪法司法化能充分发挥宪法的拾遗补缺作用。目前,我国的成文法还不够健全,又没有建立判例法制度,在适用法律时也就难免会遇到找不到法律、法规上恰当依据的情况,而宪法的高度原则性和概括性恰恰能弥补这个不足。   
    这要求各级司法、执法机关要发挥出应有的作用,大胆探索在依法治国、建设社会主义法治国家和政治文明条件下宪法的具体适用方式,切实建立公民宪法诉讼制度和国家机关宪法争议裁决制度,推进宪法司法化。   
     4 、建立切实可行的违宪审查制度。建立切实可行的违宪审查制度是依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求,是社会主义政治文明的重要组成部分。现行宪法实施30年来,宪法学者们提出了多种违宪审查制度的设想,一种主张是,在全国人大常委会下设立协助监督宪法实施和宪法解释的丁作委员会;另有主张在全国人大现有的各专门委员会之外增设一个名为宪法委员会或宪法监督委员会的专门委员会,然后再逐步向与国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院平行的专门机构过渡;还有主张在全国人大之下设立与全国人大常委会平行的宪法监督委员会或宪法法院,等等。姑且不谈这些主张的合理性及可行性如何,改变违宪审查制度形同虚设的状态,切实推进我国的违宪审查制度已迫在眉睫。  
    5、加强宪法的宣传教育力度,增强公民宪法观念,维护宪法权威。2012年12月4日习近平同志在纪念宪法公布实施30周年大会上的讲话中提出:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求,必须全面贯彻实施宪法。”   2014年10月23日四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又强调指出,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚决维护宪法法律权威,依法维护人民权益、维护社会公平正义”。同时要求“国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”并“通过宪法来解决中国社会面临的重大核心问题。”其核心是全面实施宪法,在全社会树立宪法权威、维护宪法权威。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。
    维护宪法至上的权威,必须加强宪法宣传教育的力度,增强公民特别是领导干部的宪法观念。加快培育公民的宪法观念应该从以下几方面入手:第一,宪法宣传教育的重点应为国家机关工作人员,特别是各级领导干部。国家机关工作人员和各级领导千部既是普通公民,又是社会管理者,他们自觉维护宪法的行为不但能直接推动宪法的顺利实施,更重要的是他们对其他公民具有强烈的示范和指引作用,因此,做好这些人的教育工作十分必要;第二,继续大力开展经常化、制度化的全国宪法教育活动,加强每年“12﹒4国家宪法日”宣传教育力度,弘扬宪法精神,促进公民尽快了解宪法,掌握宪法,从而自觉维护宪法;第三,以公民的基本权利和义务,尤其以公民的基本权利为核心内容开展宪法宣传教育活动。针对我国公民对权力畏惧和崇拜的传统心理,必须向公民灌输国家的一切权力属于人民,人民是国家的主人的观念,正确认识宪法是公民权利的保障书,是公民用来维护自身合法权利的武器。并且在维护自身合法权利不受侵害的同时,尊重和维护他人的合法权利。   
    宪法是我国的根本大法,是治国安邦的总章程,是保持国家统—、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础。依宪治国是依法治国的起点和基石。大力加强依宪治国,全面落实依法治国基本方略,是建设社会主义法治国家的要求,也必然会推动全面建成小康社会战略目标的最终实现。


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